党的十九大报告指出，“实现高等教育内涵式发展”，这为我们加快高等教育发展、建设高等教育强国指明了方向。“内涵式发展”这个术语不是舶来品，而是中国特色社会主义高等教育理论的重要内容并在实践中不断完善。1993年《中国教育改革和发展纲要》指出：“要坚持走内涵发展为主的道路”。2010年中共中央国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，“树立以提高质量为核心的教育发展观，注重教育内涵发展，鼓励高校办出特色、办出水平。”2012年教育部发布《关于全面提高高等教育质量的若干意见》，要求“牢固确立人才培养的中心地位，坚持稳定规模、优化结构、注重创新，走以质量提升为核心的内涵式发展道路。”2017年《国家教育事业发展“十三五”规划》强调，“支持高校内涵发展、提高质量”。

一、内涵式发展的历史变迁

2017年11月11日，笔者以“内涵式发展”或含“内涵发展”为关键词，在中国知网（CNKI）检索，得到24727条结果。其中，与高等教育、职业教育、中等教育、初等教育、成人教育与特殊教育有关的文献分别占到23.0%、19.8%、13.7%、7.3%、2.3%，与教育理论和教育管理有关的文献占13.2%，以上合计占到总量的79.3%。由此可见，有关“内涵式发展”的研究中，教育类文献占绝大多数。

（一）高等教育规模扩张的路径选择

面对早日进入大众化高等教育的诉求，以及解决“上大学难”的问题，我国高校自1999年开始扩招，2004年普通高校本专科在校学生1333.5万人，比1998年增加近1000万人，年均增长25.5%。2005、2006年普通高校本专科在校学生的增速分别为17.6%和10.9%，此后虽然增速不断下降，但规模仍持续增长，2007—2011年、2012—2016年年均增长分别为5.2%与3.0%。（见图1）我国高等教育已经走出“以规模求生存，以规模求效益，以规模求发展的粗放型发展阶段”。

对于实现高等教育大众化发展的路径，当年主要有两种不同意见，即高校内部挖潜与增加高校数量。从结果看：

一方面，普通高校校均规模不断扩大。1978年仅为1432人，1992年增加到2074人，1998年已上升到3335人，与美国高校相当，关于我国高校规模偏小、效率偏低的观点已被证明与实际不符。而高校扩招初期依然通过高校挖潜。2003年，我国普通高校校均规模为7541人，是美国高校的两倍。其后，我国普通高校校均规模还在持续扩大，2016年达到10342人，是1978年的7.2倍。（见图2）

与此同时，高校的数量也快速增加，由1978年的598所上升到1986年的1054所之后，教育部开始严格控制审批新办高校。从1988年开始，全国普通高校数量稳定在1075所左右，2000年下降到1041所。但是，扩招之后，出现了高校仅靠内部挖潜难以满足需求的现象。为此，厦门大学潘懋元教授建议，应将高校挖潜的“内涵式发展”变为增加高校数量的“外延式发展”，或“内涵式发展与外延式发展并重，以外延式发展为主”。2001年新增高校184所，2008年新增高校355所。2016年，我国普通高校的数量达到2596所，是1978年的4.3倍。（见图2）

可见，高校扩招以来，内部挖潜与新增高校两种方式共同作用，但扩大高校校均规模对高等教育的规模扩张贡献更大。如图3所示，1998—2000年，普通高校校均规模年均增长25.9%，而同期普通高校数量年均增长仅为0.9%；2000—2008年，普通高校校均规模年均增长6.4%，而普通高校数量年均增长10.2%。2010年之后，二者的增幅均趋缓。总体来看，1998年以来，普通高校校均规模增长了2.1倍，而普通高校数量增长了1.5倍。

（二）内涵式发展的概念演变

高校内涵式发展“意指高校功能活动及其结果品位的提升及相关要素品质的改善和优化”，内涵是方式、是方法、是路径，是为发展目标服务的。发展并不简单地等同于数量增长，而是“既包括规模的扩大和质量的提高，也包括结构的优化和效益的提高，是一个诸多因素相互影响、连接互动的复杂系统过程”，而“每个重要发展阶段的背后都蕴藏着一种高等教育发展方式”。可见，内涵式发展是一种体现不同发展阶段具有层次性的动态概念，是“对高等教育根本属性及功能的认识”及特定的价值取向。

内涵式发展的历史变迁与概念演变充分体现了我国高等教育发展的阶段性特征。教育部原副部长、中国高等教育学会原会长周远清曾提出我国高等教育“大改革，大发展，大提高”的“三阶段”说。1985年开始的教育大改革带来了大发展，当年新增普通高校114所，并在1992年出现了扩招的趋势。同时，由于改革的艰巨性和复杂性，高等教育改革始终伴随“大发展”和“大提高”的不断深化，且大发展之后大提高的阶段性特征比较明显。

高校扩招之前，我国90%的适龄人口上不了大学，很难说是高质量的高等教育。因此，使更多的人接受高等教育，并以此提高国家的人力资源水平和人民的生活质量，也是质量效益提高的重要任务，正如阿特巴赫所言：二战后学生数量的扩张已成为高等教育发展的决定性因素。

当高等教育的发展重点处在扩大规模满足入学需求的阶段，无论是内涵发展还是外延发展，都高度关注扩大规模的方法或路径。但在规模达到一定程度后，社会舆论和公共问责的重点越来越关注办学的质量和效益，而“优质高等教育资源严重短缺”，供给的结构失衡与供需错配。越来越多的文献就把通过高校挖潜和举办新校以实现“规模增长”都称之为外延发展，而把统筹规模、质量、结构、效益、公平称之为内涵发展，这既是发展方式和模式的转型，也是发展思路和战略的转变；既是高等教育自身发展规律的要求，也受到经济转型发展和语境的影响。

内涵式发展的历史变迁和概念演变还在一定程度上受到既有资源的制约。我国高校的办学条件在扩招之前就“欠账”严重，很多高校面积只有二三百亩,甚至有的仅有几十亩。高校扩招后，2002年普通高校在校生数量是1998年的2.7倍，一些高校教学、食宿和运动设施出现了严重短缺，如不及时改善教学和生活条件，就会被限制招生、暂停招生甚至摘牌。对此，多数高校不得不集中精力财力改善办学条件，以满足办学的基本要求。

内涵和外延是辩证的统一，高等教育内涵式发展是一种以质量提升为核心的适度规模发展，有了质的前提，量的发展就更加具有效益。同样，有了一定的数量和规模基础，质量和效益才会有保障。

二、把握高等教育内涵式发展新的历史方位

一个新时代总是以新特征为判据、以新目标为标志、以新战略为导向。对于高等教育内涵式发展，党的十八大提出的是“推进”，党的十九大强调的是“实现”，要求更高、时间更紧、责任更大。

（一）新时代、新特征

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对教育工作做出一系列重大决策部署，促进了我国教育事业的全面发展，高校面貌焕然一新，自主创新能力和办学水平迈向新台阶，形成了一大批标志性成果，充分体现了我国集中力量办大事的制度优越性。

2016年，我国高等教育毛入学率达到42.7%，超过中高收入国家平均水平6个百分点，即将进入普及化高等教育行列。当前，我国高等教育发展的矛盾已经转变为“人民群众对于高水平教育的渴望与教育发展不均衡、不充分、不全面的矛盾，世界最大规模的教育体系与相对短缺的优质教育资源的矛盾。”要适应和满足新时代的新要求和人民群众的新期待，必须实现高等教育内涵式发展，这既是历史发展的必然选择，也是新时代的新要求。

（二）新目标、新征程

党的十九大报告提出，“必须把教育事业放在优先位置”。由于教育发展周期长，培养人才也需要时间积累，教育现代化应适度超前于国家现代化的进程。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》确定的2020年高等教育毛入学率达到40%的目标，在2015年就已提前实现。为此，《国家教育事业发展“十三五”规划》将2020年的目标提高到50%。

1998年，我国高等教育毛入学率为9.8%，此后12年年均提高1.4个百分点。近年来，高等教育适龄人口显著下降，高等教育毛入学率的提速进一步加快。2011—2016年，高等教育毛入学率年均提高2.6个百分点，年均增长9.7%，而同期高等教育在学总规模年均增长仅3.2%。（见图4）

因此，要实现2020年高等教育进入普及化阶段的目标，规模增长的压力并不大。但也要看到，当前我国高等教育毛入学率比高收入国家仍低30多个百分点,美国高等教育毛入学率1970年就达到48.5%，1975年为54.4%。我国新增劳动力平均受教育年限达到13.5年以上，但与发达国家相比仍存在差距。为此，要努力“使绝大多数城乡新增劳动力更多接受高等教育”，这是光荣而又艰巨的使命，植根于时代变化，着眼于人民需求，更加彰显了我们党的精神、情怀和责任担当。

党的十九大报告要求“加快一流大学和一流学科建设”，这是高等教育内涵式发展的标志性、引领性工程。《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》提出，到2020年，若干所大学和一批学科进入世界一流行列，若干学科进入世界一流学科前列，这将为实现全面小康目标提供支撑；到2030年，更多的大学和学科进入世界一流行列，若干所大学进入世界一流大学前列，一批学科进入世界一流学科前列，高等教育整体实力显著提升，这将为2035年基本实现社会主义现代化奠定人才基础；到21世纪中叶，一流大学和一流学科的数量和实力进入世界前列，基本建成高等教育强国，这将为建设社会主义现代化强国作出贡献。

（三）新战略、新要求

高等教育内涵式发展符合新时代中国特色社会主义发展的基本方略，是中国特色高等教育话语体系的重要组成部分。要坚持正确的办学方向，巩固和发展主流意识形态，围绕为谁培养人、培养什么样的人、如何培养人的根本问题，扎实做好“四个服务”，坚持“落实立德树人根本任务，发展素质教育”，培养以爱国主义为核心的民族精神，抓好理想信念教育和道德建设，完善促进学生身心健康的长效机制。

要努力开拓更高质量、更有效益、更加公平、更可持续发展的高等教育现代化发展之路，从国家战略、高校竞争和个人需求三个层面统筹规模、质量、结构、效益、公平。从高等教育大国走向高等教育强国，不仅高等教育毛入学率要继续提升，高校绝对在学人数也应保持适度增长，质量和效益必须不断提升，努力构建学习型社会，让学习成为美好生活的重要组成部分。高校要坚持育人为本,更好地满足大学生全面发展的需求，不断提高办学质量和水平，进一步提升学生基本素养、创新能力等综合素质，更好地肩负培养中国特色社会主义事业建设者和接班人的重大任务。

三、贯彻新发展理念实现高等教育内涵式发展

新发展理念注重科学性、协同性和联动性，对于回答“如何实现内涵式发展”的时代课题及解决高等教育发展不平衡不充分的问题，具有重要指导意义。

（一）创新发展

创新是人类文明的源泉，高等教育也是在创新过程中不断发展。在我国经济进入由要素驱动向创新驱动转变、由规模速度向质量效益转型的历史时期，高等教育肩负“培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队”的重任,其自身也应加快创新。高等教育创新是将高等教育的新思想或新理论等因素发展成为有用并得到社会承认的成果的一系列活动组合的复杂过程，必须应对观念陈旧、思想保守、利益藩篱、平均主义、惯性约束等挑战，克服影响内涵式发展的阻力和障碍。

要贯彻科教兴国、人才强国、创新驱动发展等战略方针，系统推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制等改革。一要深化创新创业教育改革，全面提高人才培养的能力，构建学习共同体和“双创”平台；二要加快科研体制改革，坚持以高水平的科研支撑高质量的人才培养，不断提高服务经济社会发展的能力；三要培育创新文化，激发内生动力，使创新成为大学的价值追求；四要推进制度创新，遵循教育规律，推进大学治理体系和治理能力现代化。

（二）协调发展

协调发展是国家经济社会发展到一定阶段后，关注整体效能的内在要求。我国高等教育发展进入新阶段，也应更加重视质量提升、结构优化、效益提高、公平推进，统筹不同区域的协调发展及不同层次类型高校的协调发展。

由于我国历史、经济、环境等方面的原因，目前还存在不同程度的地区差别，知识资源分布极不平衡。在新的历史时期，应建立利益协调机制，大力实施中西部高等教育振兴计划升级版，完善高等教育区域布局和层次类型结构。不仅要继续关注不同地区和区域间高校数量、入学人数、毛入学率等增长变化，也要致力于质量和效益提高与结构优化平衡，形成体系完整、层次合理、结构科学的新格局。

阿特巴赫认为，大众化滋长了全球学术界的不平等，一流大学的质量越来越高，而扩招又使得教学型大学、以就业为导向的职业院校的高校增多。因此，“大众化高等教育的基本特征是多样性形成”，经济社会的发展对于人才的需求也日益呈现出多样性，高校人才培养更是分类型、分层次，呈现出显著的多样性的特点。生源质量、培养方向、课程设置等应有所差异，采取不同的人才培养模式，有不同侧重的质量要求和标准，克服同质化倾向，合理定位，各展所长，因校制宜，突出特色，切实“让高质量高等教育惠及更多学生”。

（三）绿色发展

高等教育内涵式发展，应与加快生态文明体制改革、推进绿色发展、建设美丽中国的战略部署相一致，开展创建“绿色学校”行动，教育和培养师生的绿色发展意识，努力节约资源和保护环境。同时，要“构建青年学生可持续发展的良好教育生态”，促使高等教育更加符合教育规律、更加符合人才成长规律，营造良好的舆论环境，加大对高等教育质量观的多元化宣传和解释力度，形成中国特色高等教育质量文化。

“现代高等教育发展与经济社会发展已经成为相依相生的共同体”，新修订的《高等教育法》依然保留了“高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准。”这就要求我们要加强师德建设，重视提升教师能力，不断改革和完善课程体系建设，重视和把握学生的入学动机、学习目标和教育需求，因材施教，促进德智体美全面发展。应根据国家战略、区域发展和产业转型升级的要求，优化学科专业结构，加强产学研深度融合，加快科技成果转化和产业化。拓展服务面向，促进高校在思想文化建设、新型智库建设、哲学社会科学学科建设等方面发挥作用。

（四）开放发展

我国高等教育内涵式发展在世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展的背景下推进，必须加强国际科技合作和人文交流，充分发挥人才制度优势，重视培养国际化人才或具有国际视野的创新型人才，更好地开发利用国际人才资源，主动参与国际人才竞争，积极服务“一带一路”国际合作。2016年，我国留学回国人员43.3万人，是2005年的12.4倍，年均增长25.7%，而同期出国留学人员增幅为14.9%；留学回国人员与出国留学人员之比，也从2001年的1∶7优化为2005年的1∶3，进而到2016年的1∶1.3。来华留学人员2016年也已达到44.3万人，是2005年的3.2倍。

高等教育是一个开放、复杂、非线性的大系统，与外界有着千丝万缕的联系。开放带来进步，封闭必然落后，我们应具备国际视野和世界眼光，既要比较和借鉴世界一流大学的成功经验，也不能丢掉自己的传统、优势和特色；既不要盲目自大，也不可妄自菲薄，坚持扎根中国大地，着力构建具有中国特色社会主义高等教育话语体系。

（五）共享发展

共享是中国特色社会主义的本质要求。我国高等教育的发展也必须坚持以人民为中心，坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益和顺应人民愿望作为出发点和落脚点，积极回应人民群众诉求，满足人民群众需求，深刻把握人民群众对于高等教育多样化、多层次、多方面需要的新特点，着眼于人的全面发展和国民素质整体提高，使得高等教育的发展成果由人民共享，使之成为重大民生工程和重要惠民举措，进一步赢得人民群众的认可和支持。

在高等教育共享发展过程中，需要优化资源配置方式，既要考虑利益主体多元化和诉求多样性，又要努力将更多的资源投向人才培养和教师发展，大力提高资源利用效益，为内涵式发展不断增添新的活力。要健全大学生资助制度，继续推进高考改革，完善农村和贫困地区学生接收优质高等教育的保障机制，让高等教育在教育精准扶贫中发挥更大的作用。

当前，我国高等教育已进入以提高质量和效益为中心的发展新阶段，教育事业在中华民族伟大复兴中具有基础性、先导性和全局性作用，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，我们必须坚定教育自信，实现内涵式发展，为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程作出新的更大贡献。