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全面振兴本科教育的政策议程探析
2019-09-18 09:33   审核人:

2018年6月,新时代全国高等学校本科教育工作会议在成都召开,开启了新时代本科教育的新征程。全面振兴本科教育为什么能够得到决策者的重视,并进入政府的政策议程?推动全面振兴本科教育政策形成的关键因素有哪些?本文从多源流理论的视角,对全面振兴本科教育政策的成因进行深入剖析。

多源流理论是约翰·W·金登在1984年出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中首次提出的。该理论试图解释为何某些问题受到政策制定者的重视,而另外一些却被忽略。金登认为,在决策系统中存在三种源流,即问题源流、政策源流、政治源流。问题源流指“政府官员是如何将其注意力固定在某一问题而不是在另一个问题上”。在多源流理论中,政府官员是根据指标的变化、焦点事件的催化、现行政策中获得的反馈来识别和界定问题的。此外,政府官员也会对比本国和国外的情况,这会对问题界定产生一定的影响。政策源流是指政策共同体中的专家们提出的意见主张。政策共同体包含官僚、国会委员会成员、学者和思想库中的研究人员等,他们共同关注某一政策领域中的问题。这些意见主张需要通过听证会、论文和会谈等多种方式进行试验和检验,这些意见主张是否受到重视很大程度上取决于技术的可行性和决策者的价值观念。政治源流是指对政策议程设置产生影响的政治过程,主要由公众情绪、压力集团的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况、政府的变更等因素构成。政治源流按照自己的动态特性和规则运动,其对于议程建立具有明显的促进或阻碍作用。

三大源流不会自动耦合,还需要政策企业家(policy entrepreneurs)的积极推动。政策企业家是指愿意投入自己的时间、声誉、金钱等资源来支持某种主张,以获取物质利益、精神利益和政治利益等某些预期收益的政策倡导者。政策企业家是政策议程建立的主要推动者,其不仅为政策的制定提出自己的建议,而且还致力于推动“政策之窗”(policy window)的开启。金登认为“政策之窗”是一个关键的时间点,在这个时间点上,问题、政策、政治三大源流汇合到一起,于是问题被提上议事日程。

金登的多源流理论是用来解释公共政策如何制定的一种理论,其对于政策议程的设立原因和过程具有强大的解释力,已经成为一项重要的公共政策分析工具。本文运用多源流理论,对全面振兴本科教育政策纳入政府议程的原因进行深入剖析。

1.问题源流

在多源流理论中,问题识别与界定对于政策议程的建立至关重要,因为一旦某一特定的问题引起重要人士的关注,那么该问题被提上政府议程的概率就会大幅增加。在全面振兴本科教育的政策议程设置过程中,问题源流主要包括以下几个方面。

第一,高等教育毛入学率的变化。全面振兴本科教育的政策议程设置依赖于高等教育毛入学率这一重要指标的变化。1978年改革开放之初,我国高等教育在学规模为86.7万人,毛入学率仅为2.7%。2017年我国高等教育在学总规模达到3779万人,规模位居世界第一,高等教育毛入学率达到45.7%。在高等教育规模急剧扩张、毛入学率迅速提升的背景下,本科人才培养质量问题凸显,很多高校在本科教育领域依然存在教育教学理念滞后、软硬件设施投入不足、课程体系和教育教学方法陈旧、人才培养中心地位落实不到位等突出问题,这在很大程度上引起了政府和社会各界的关注。

第二,新一轮科技革命等焦点事件的催化。一方面,新一轮科技革命和产业变革使世界面临新的政治经济格局调整。我们正处于世界新一轮科技革命和产业变革同我国转变发展方式的历史性交汇期,要在激烈的国际竞争中赢得主动权,必须做好人才培养工作,尤其是本科人才培养工作,实施人才强国战略,否则就会错失战略机遇期。另一方面,“读书无用论”等落后观念的再度出现以及大学生就业形势严峻等具有强大符号性质的焦点事件,引发了政府及教育行政部门对本科教育的重新思考。

第三,本科教育质量的反思反馈。政府官员可以从现行项目运作情况获得反馈,这有助于推动其对相关问题的关注。2013年起,教育部要求所有普通高校编制发布《本科教学质量报告》。在此基础上,2017年,教育部高等教育教学评估中心首次发布《中国本科教育质量报告》,指出我国高等教育仍处于“外延型”发展阶段,本科教育在目标定位、专业课程结构、人才培养模式、教学方式方法、质量保障体系等方面仍然面临着长期而又艰巨的任务。教育部通过系统的监测评估这一正式渠道明确了本科教育的运行现状及突出问题。此外,社会公众表现出了对高质量本科教育的急迫需求。新闻媒体也对重科研、轻教学,本科生就业难等本科教育领域的问题多加报道。这些非正式渠道的反馈均有助于政府收集信息,为我国全面振兴本科教育政策议程的开启奠定了一定的基础。

第四,与国外本科教育存在差距。从国际视角来看,21世纪以来,国外一流大学都将本科人才培养放在学校发展的重要战略地位,“回归本科教育”日益成为世界一流大学的基本共识和共同趋势。哈佛大学、麻省理工学院、斯坦福大学、哥伦比亚大学等名校为提高本科教育质量进行了一系列的教学改革。通过中外对比发现,我国在对本科教育的重视程度、教育理念、资源投入等方面还存在不足,政府及教育行政部门越来越意识到本科教育的重要性。

2.政策源流

解决本科教育问题的多种意见主张在政策共同体中不断酝酿,形成全面振兴本科教育的政策源流。全面振兴本科教育的政策共同体主要包括政府官员、专家学者、高等学校等利益相关者。

一是政府及官员的高度重视。2015年10月,国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》,明确指出“坚持立德树人,突出人才培养的核心地位”。2018年1月,中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》,强调将教授为本科生上课作为基本制度。2016年3月,教育部召开直属高校“十三五”规划编制和中央部门所属高校教育教学改革专项工作视频会议,教育部有关领导明确提出一流本科是一流大学的重要基础和基本特征,各高校要大力发展建设一流本科教育,将建设一流本科教育纳入“双一流”建设方案,不断提升教学水平和创新能力。贯彻落实教育部部长陈宝生2016年10月在武汉高校工作座谈会讲话精神,高校要进一步转变理念,做到回归常识、回归本分、回归初心、回归梦想。同时,教育部相继出台政策文件和改革举措,推进高校重视本科人才培养工作,开展教学改革实践探索,实现内涵式发展。

二是专家学者的建言献策。专家学者多以论文、著作、咨询报告、政策建议等多种形式展现其研究成果,以引起政府和公众的广泛关注,从而推动政策议程的建立。在全面振兴本科教育政策的形成过程中,广大专家学者发挥了积极的推动作用。2015年以来,一流本科教育逐步成为研究的热点问题。学者纷纷撰文阐述一流本科教育的重要性和实现路径等重大问题。“人才培养为本,本科教育是根”的理念逐渐被人们认知和接受。可以说,专家学者发挥了重要的政策咨询作用,为政府的科学决策提供了重要参考。

三是广大高校的积极参与。近年来,高校愈发意识到本科教育的重要性,并通过一系列改革举措来提升本科教育质量。在课堂教学方面,北京大学、复旦大学等高校开始探索小班化教学;南京大学、吉林大学、浙江中医药大学等高校大力支持“慕课”建设。在创新创业教育方面,上海对外经贸大学、东南大学等高校纷纷建立相关课程体系;北京、湖南、福建等地高校不断推进学生创新创业平台建设。在质量保障方面,浙江、湖南、上海等地高校质量监控组织日趋专业化;江苏、河南、海南等地高校教学质量评价更加关注学生的学习效果;北京师范大学、大连理工大学、北京大学等高校不断强化领导干部听课制度。总体上看,各高校在本科教育方面进行了诸多有益探索,这在很大程度上为全面振兴本科教育政策议程的开启提供了群众基础和实践经验。

3.政治源流

在我国全面振兴本科教育政策的形成过程中,公众强烈的高水平本科教育诉求、党对立德树人和高等教育内涵式发展理念的追求,构成了政治源流的核心部分。

一是公众强烈的高水平本科教育诉求。2016年中国教育科学研究院开展的全国高等教育满意度调查显示,本科生在课程教学、师资力量、教学方式、学术讲座、学习反馈等方面满意度较低,要求改善本科教育教学质量的呼声强烈。社会公众对于高质量高等教育的迫切需求与优质高等教育资源供给不足,已经成为当前我国高等教育的主要矛盾。加强内涵建设、全面振兴本科教育日益成为广大公众的心声。

二是党和政府对立德树人、高等教育内涵式发展理念的追求。立德树人、高等教育内涵式发展等理念对全面振兴本科教育政策产生了实质性的影响。习近平总书记在多个场合的重要讲话中旗帜鲜明地指出了立德树人工作的重要性,要求高校深入研究培养什么人、怎样培养人、为谁培养人这个根本问题,加快形成高水平人才培养体系。同时,高等教育内涵式发展也成为党和政府鲜明的执政理念。党的十九大报告指出,加快一流大学和一流学科建设,实现高等教育内涵式发展。党中央立德树人、高等教育内涵式发展的执政理念,为全面振兴本科教育政策议程的建立奠定了坚实的政治基础。

全面振兴本科教育的三流汇合与“政策之窗”开启

三大源流既相互独立又相互影响,不断积累、蓄势待发。2018年6月在成都召开的新时代全国高等学校本科教育工作会议,成为开启全面振兴本科教育的“政策之窗”,问题、政策、政治三大源流成功实现耦合。

应该特别指出,问题、政策、政治三大源流不会自动耦合,还需要政策企业家的积极推动。在新时代全国高等学校本科教育工作会议期间,教育部和地方教育行政部门官员、高校领导、专家学者等抓住机会,促成了全面振兴本科教育政策议程的开启。这次会议是本世纪以来教育部第一次专门研究部署高校本科教育工作的会议,贯彻了党和政府的执政理念,回应了公众的诉求,指出了本科教育发展中的突出问题,体现了政府、专家学者、高等学校等政策共同体的意见建议,最终确定了本科教育的基本方针、发展路径和重要举措。会议期间,四川大学、北京大学、清华大学、复旦大学等150所高校联合发布《一流本科教育宣言(成都宣言)》,提出把本科教育放在人才培养的核心地位、教育教学的基础地位、新时代教育发展的前沿地位,加快建设一流本科教育,为我国高等教育强基固本。自此,全面振兴本科教育的“政策之窗”正式开启,我国迎来了全面振兴本科教育的新时代。

在金登的多源流理论视角下,全面振兴本科教育政策的形成是问题源流、政策源流和政治源流不断积累,加之政府官员、专家学者、高校领导等抓住“政策之窗”这一机会积极推动的结果。多源流理论对于分析全面振兴本科教育政策的议程设置具有较好的适切性。但是,金登的多源流理论毕竟植根于西方国家,如果照搬该理论来分析中国的实际问题,会存在一定的局限性。我国学者应根据实际情况对多源流理论作出适当的修改,以使其成为更加具有解释力的公共政策分析工具。

作者:钟秉林 段戒备,单位:北京师范大学

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